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４月１２日上午，北京红丹丹教育文化交流中心（下称红丹丹）秘书长郑晓洁收到一条短信。短信中，北京市民政局社会团体管理办公室（下称北京社团办）工作人员高卫东向她推荐了两家会计师事务所，督促其履行验资手续。“我们注册有望了。”郑晓洁说。
２００３年７月成立的红丹丹，主要为视障人士提供文化服务，曾获２００８年中华慈善奖“最具影响力项目”。但是，受制于中国社会组织“双重管理”体制，红丹丹一直以公司形式注册存在，无法享受募款、免税上的社会组织待遇。
十年来，红丹丹一直在谋求以社会组织身份登记，均未成功。自２００７年起，以助残为主要业务方向的红丹丹多次找到北京市残疾人联合会，希望其成为自己的业务主管单位，均被对方拒绝。北京市残联回复称，残联本身性质也是社团，并非政府部门，在政府未授权的情况下，无法担任业务主管单位。
直到十八大召开，事情才有了变化。十八大报告用了两个段落，近５００字阐述社会建设，着重提到必须“加快推进社会体制改革”。看到报告后，郑晓洁给北京社团办工作人员打了电话：“你看，高层意见已经很明确了。”“准备准备文件，应该快了。”对方回复说。
２０１３年３月１０日，国务院机构改革和职能转变方案公布，明确要重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。今后成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。这意味着，备受诟病的“双重管理”体制将被废除。
努力了十年之后，红丹丹终于有望在制度内找到自己的位置。但对更多社会组织来说，改革的关键，在于政府能否厘清自身与社会的边界，在法律范围内实施监管，真正转换职能，简政放权，“把社会的还给社会”。
直接登记逐步放开
“双重管理”是中国对非营利、非政府组织的特殊管理制度，即中国的社团、基金会、民办非企业单位这三类社会组织，除需在民政部门进行登记注册，还要先找到一家政府部门作为其业务主管单位。事实上，大量草根组织因为无法找到业务主管单位而无法注册，游离在灰色地带，不但无法获得税收、公募权、政府采购等制度支持，还可能在“社会组织清理整顿行动”中，沦为被清理对象。另一方面，目前存在的诸多合法社会组织，往往与政府关系密切，被认为是“官办组织”或“二政府”，与其本身的社会组织“非政府”“非营利”的角色定位相悖。
取消“双重管理”，在业界、学界早有呼吁，民政部作为主管部门，多年来也在推动改革，但由于高层对社会组织角色、定位尚有疑虑，相关立法迟迟无法突破，改革一直以来只以地方试点形式存在。
最早的试点出现在深圳的行业协会领域。２００４年，深圳市成立行业协会服务署，其直属于深圳市政府，统一行使行业协会业务主管单位的职责。同年，深圳市委组织部要求党政机关、事业单位的所有公职人员不得在行业协会中兼职。全市行业协会的人、财、物与政府部门脱钩后，行业协会的独立社团法人地位开始确立。
２００６年底，深圳市行业协会服务署撤销，其职能移交给深圳市民政局新成立的民间组织管理局。至此，深圳市各行业协会实现了在民政部门直接登记，不再需要业务主管部门。２００８年，深圳市政府出台的《关于进一步发展和规范深圳市社会组织的意见》明确，可直接登记的社会组织范围，从行业协会扩大至工商经济、社会福利、公益慈善三类。２００９年７月，民政部与深圳市政府签订合作协议，肯定深圳的改革方向，明确支持深圳继续先行先试，全面探索直接登记的管理体制。
深圳之后，更多的地方加入试点。２０１１年２月，北京市试点工商经济、公益慈善、社会福利、社会服务四类社会组织向民政部门直接登记。广东省自２０１２年７月１日起，除特别规定、特殊领域，将社会组织的业务主管单位改为业务指导单位，社会组织可直接向民政部门申请成立。
根据民政部的统计，截至２０１２年底，在民政系统获得登记的社会组织有４９．２万个，其中社会团体２６．８万个，民办非企业单位 ２２．１万个，基金会２９６１个。但据业内估计，此外还有百万家以上的社会组织以企业形式存在，或未注册。
根据清华大学ＮＧＯ研究所所长王名测算，目前，加上未登记的组织在内，国内科技类社会组织总量约１２万－１５万家；按照改革分类，全部的基金会将被列入公益慈善类组织；加上其他公益慈善类社团和绝大部分民非，总量约２０万家，最后是活跃在城乡社区的小微社会组织，总量３０万－４０万家。这样一来，符合“直接登记”条件的社会组织有８０万家左右，几乎达到目前的２倍，将对未来的社会组织发展产生巨大影响。
一个必然的过程是，随着社会组织业务主管单位的取消，民政部门成为唯一的登记注册管理部门，职责繁重，在立法不完善、分类和监管的制度仍未成熟的情况下，应不会无条件地全面放开登记。加之目前社会组织立法并不完善。今年，民政部的主要工作是完成《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大条例修订，落实机构改革方案。因此，改革还需经历一个过渡期。
隐形门槛待除
破除“双重管理”只是时间问题，但是如何破除社会组织所面临的种种隐形门槛或是更大挑战。
实际上，自北京２０１１年２月宣布开始登记管理体制改革后，半年内，全市登记注册的民非只有十家，登记数量与往年基本持平。
此外，现行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》中，对于成立民非这一类社会组织，对注册资金并无硬性要求。但北京市社团办要求，在北京市成立民非，注册资金须在５０万元以上，仅这一条便将很多草根组织拒之门外。近来，随着政策风向变化，北京市社团办人士也称，注册资金门槛要下移。“最重要的不是一时政策宽紧与否，而是依法行政，政府要厘清职责权限，法律规定了的，就落实，没有规定的，不应当再设门槛。”北京一位ＮＧＯ负责人说。
从此前的多地试点来看，被列入登记管理改革的主要为工商、公益类等社会组织。而按照国务院机构改革和职能转变方案，行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类这四类社会组织在取消“双重管理”之列。上述几类社会组织皆以提供公共服务或准公共服务为主，被认为是政府的有益补充，历来管控并不严格。而一直以来登记注册最难的维权、法律、宗教类组织的登记此次未被纳入改革范围。
一直以来，中国的社会组织立法，对组织分类定义不明，一般只按性质不同，区分为社会团体、基金会、民办非企业单位三类，业内对公益慈善的完整定义也有争议。未来，哪些组织能被纳入改革范围，划到“政府重点培育支持”的组织之列，还需下一步立法厘清概念。
国务院机构改革方案公布后，北京多家ＮＧＯ机构都表示出谨慎的观望态度，其中一些并不急于前去注册。“现在立法未明，注册之后，我们和民政到底是什么关系，民政会管我们到什么程度，怎么来管，都还不知道。”一位不愿具名的ＮＧＯ负责人称。另一家在西城区注册成功的助残类ＮＧＯ负责人表示，依法监管应当是事后监管，而非对ＮＧＯ具体业务的干涉，其所在ＮＧＯ过去多从事政策倡导类项目，注册成功后，曾被西城区残联提醒，政策倡导类不在政府支持之列，希望其少组织这类活动，多做提供服务的实体项目。
包括最早启动社会组织改革试点的深圳在内，多个地区在２０１２年对社会组织展开“清理整顿”。
在深圳，一些劳工类维权组织始终未被列为直接登记注册的对象，一直在灰色地带活动。
学界普遍认为，目前未注册社会组织的大量存在，是制度长期扭曲的后果，改革的目标应当是理顺制度、降低门槛、依法监管，政府应当帮助社会组织尽快转正，而非取缔了事。近年各地出现的社会组织清理整顿潮，考验着社会组织和政府之间的互相信任，未来改革走向深入，双方尚需磨合。
税收掣肘犹存
此次国务院机构改革和职能转变方案提到的目标之一是，建立加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。在业内人士看来，要实现这一目标，通过登记管理制度改革降低门槛，只是第一步。社会组织的壮大，还需要税收制度支持。
中国的社会组织，对应着西方的非政府、非营利组织概念。英美等国税法实行的是以目的为导向的税收优惠制度，只要支出目的是用于公益慈善，则不论某一机构的收入来源系捐赠或是投资收益，均可免缴所得税。而中国的税法制度则是以收入来源为导向，目前捐赠收入、财政拨款可以免税，而社会组织自身投资运营收入，却须缴纳和企业同样比例的企业所得税。
２００７年至２００８年，民政部民间组织管理局曾多次和财政部商谈，争取社会组织税优政策，曾参与谈判者表示，财政部认为，中国的社会组织内部治理并不规范，若对其投资行为也给予免税，税务部门监管难以到位，难免税款流失。
财政部门的担心也非无据。就中国的三类社会组织来说，针对基金会的各项制度发展较为完备，国际接轨程度较高；社会团体不涉及大额资金往来；而民办非企业单位，作为与“事业单位”相对应的民间实体，一直以来注册相对容易，管控程度较低，吸引了大批资本进入，兴办实业。但由于制度的扭曲，这部分组织中良莠不齐，营利性、非营利性机构混杂。有学者估算，民非中有８０％是民办学校和民办医院，这两类中，又有相当程度的营利性机构存在。虽然民非身份限制其分配利润，但由于目前没有针对民非的强制信息公开制度，其财务状况普遍不透明，以非营利机构注册，却变相分红的情况普遍存在。这一现实，决定了免税政策的“苛刻”。因此，民非对自身身份的厘清，成为下一步税收制度改革的关键。
几轮谈判过后，２００９年，财政部、国家税务总局发布《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》，仍未对非营利组织的经营性收入给出免税。而且，非营利组织通过政府购买服务取得的收入，也被排除在免税范围之外。
此次国务院机构改革和职能转变方案中，虽明确提出扶持社会组织发展，对其税收制度改革却并未着墨，民政部民间组织管理局人士表示，若无法获得财政部支持，这一点很难突破。
自去年开始，民政部即开始起草《关于加快形成现代社会组织体制的意见》，这一文件将通过国务院办公厅下发，成为未来一系列改革的纲领。据《财经》博客微博 记者了解，在目前的文件草稿中，对社会组织的税收政策的改革方向较为原则，仅提到“扩大税收优惠种类的范围，逐步建立统一、合理、普惠的社会组织税收政策体系”。由于目前中国的各项税收优惠多是按照产业分类实施，而非按组织性质进行，《意见》草稿中也提到，要将社会组织纳入产业优惠范畴。“未来，就看财税部门怎么落实了。”民政部民间组织管理局人士表示。
关键是简政放权
“这次整个改革的精神是简政放权，小政府、大社会的方向已很明确。”清华大学ＮＧＯ研究所所长王名分析。
国务院机构改革和职能转变方案提出，转变国务院机构职能，必须处理好政府与市场、政府与社会、中央与地方的关系，减少微观事务管理，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用。
正在起草的《关于加快形成现代社会组织体制的意见》也提到，要结合行政体制改革，将政府的事务性管理工作，适合由社会组织提供的公共服务、社会组织通过自律能够解决的事项，要转移给社会组织承担。未来，将制定政府向社会组织转移职能的指导意见和转移事项目录。
目前的状况是，社会组织内部两级分化，草根组织难于注册、发展受限，官办组织独大，由于和政府间有着人事、财务上的种种联系，又难于被监管到位。按照改革精神，政府职能剥离出来转移给社会组织，这些组织间应当有着平等的市场主体地位，优胜劣汰。未来的改革一方面须降低注册门槛，帮助草根组织“转正”；另一方面，对官办社会组织的改革也为题中之义。
根据国务院落实机构改革的时间表，在２０１３年９月底前，商会行业协会与政府部门脱钩要拿出方案。民政部民间组织管理局副局长刘忠祥也透露，针对官方色彩浓厚的全国性公募基金会，将有一个改革时间表，设定过渡期，限期进行去行政化改革。
“方向已经明确，下面就是怎么执行了。”王名说，“各级政府都应当认识到，社会组织是未来改革的重要突破口，而不是设防的对象。”（《财经》） |
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